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超大城市是一种新型的城市共同体

  2014年国务院发布的《关于调整城市规模划分标准的通知》中,第一次明确把城区常住人口1000万以上的城市归类为超大城市。超大城市概念的提出时间虽然不长,但是作为全新的共同体形式,超大城市呈现的运行独特性已经较为明显。

  首先,超大城市的政府与公众的关系具有超前意义上的独特性。

  这种独特性来自于两个方面的结构性矛盾:一方面,超大城市的政府责任边界超越了任何一般意义上的城市行政区。因为超大城市经济社会发育水平在国家发展中处在领先地位,国家要求超大城市承担支持其他相对落后地区发展的义务,所以超大城市政府所管理和服务的“公众”既包括城市及周边地区居民这样的“直接”管理和服务对象(当然,其实还有在本城活动的非本城居民),还包括许多“遥远”地区居民这样的“间接”管理和服务对象。另一方面,超大城市政府的行政权力边界依然保留在常规意义上的行政区域内,它既不能向“遥远”地区的间接管理和服务对象收税,也不能调度他们的生活轨迹。这两个方面形成的结构性矛盾导致了超大城市的政府与公众关系面临着与常规城市不同的难题:如何既要做到确保“直接”公众能够支持一个削减自身利益的政府,又要做到确保“间接”公众能够满意一个对其没有行政权力的政府。

  其次,超大城市的公共事务特别是民生领域的公共事务具有超前意义上的独特性。

  基于前述超大城市政府和公众关系的独特性,就使得超大城市的公共事务特别是民生领域的公共事务具有与常规城市不同的新特征。这种新特征概括起来就是责任主体的有限性和服务客体的无限开放性之间的结构性矛盾。一方面,超大城市的公共事务的责任主体与常规城市相似,主要是政府和少量的非政府的社会力量(包括企业、部分非企业社会组织),因此公共事务的投入和管理是有限的。另一方面,因为超大城市的超前发育,它的公共事务必须要向几乎无限的客体开放(如优质教育资源不仅要向户籍居民开放,而且要向无户籍的居民开放,其他方面也是如此)。这两个方面形成的结构性矛盾导致了超大城市的公共事务面临着常规城市所没有的难题:如何既要保证有限的投入和管理能够支撑超大城市内部正常运行,又要确保无限开放性客体有效分享超大城市公共事务的便利。

  最后,超大城市的公共舆论具有超前意义上的独特性。

  基于前述政府与公众关系的独特性、公共事务的独特性,使得超大城市的公共舆论具有与常规城市不同的新特征。超大城市的各个领域各个方面都具有强烈关注度,超大城市的高度开放性又使得这种关注从可能转变为现实,因此超大城市的公共舆论有着无限开放的主体:既有国际主体又有国内主体、既有政府主体又有不同利益群体主体、既有组织主体又有居民个人主体等等,这些主体立场不同、观点不同、视野不同、判断不同,使得超大城市的任何一个公共事件,都有可能引发不同舆论主体之间的争论、对立,甚至形成公共舆论风暴。

  上述三种公共话题独特性相互关联、相互影响、相互交织,在全景意义上形成了超大城市的前沿状态,充分显示了超大城市的确是一种新型的城市共同体,它具有不同于以往任何一种共同体的特性。面对这样新型的城市共同体,只有从系统、综合、整体的视角出发研究其治理定位和治理逻辑,才能够有效解决超大城市发展所面临的各种难题。